Алексей Чадаев (kerogazz_batyr) wrote,
Алексей Чадаев
kerogazz_batyr

Categories:

Урюпинская тетрадь – часть третья

Одна из главных проблем, в которую периодически втыкались на слушаниях – это распределение полномочий между уровнями власти. За что в конкретном Урюпинске отвечает центр и органы центрального подчинения, за что – губернское начальство, а за что – местная власть?

До 131-го закона этих проблем не было: была единая пирамида (та самая “вертикаль”), и местная власть по умолчанию совмещала в себе ответственность за всё сразу – кроме того, на что у неё заведомо нет денег. Эти вопросы (на которые нет денег) отходят области. На уровне области ситуация повторяется: областная власть отвечает за всё, кроме того, на что у неё заведомо нет денег. Эти вопросы отходят уже Москве.

Разумеется, на формальном уровне было не так. Между центром и регионами были подписаны договора о разграничении полномочий, везде очень разные. В начале путинского правления их более-менее причесали “под Конституцию”, но пестрота осталась. Плюс были ещё предметы “совместного ведения” (76-я статья Конституции) – это уже как правило вообще чёрт знает кто за них отвечал (как правило, их стремились свалить друг на друга, а в действительности они были бесхозными). Собственно, там-то и шло всю жизнь главное воровство – не случайно одним из самых сладких в прежней Госдуме был пост главы подкомитета по межбюджетным отношениям (я помню, какая драка за него шла ещё в 2000-м).

Но по жизни практически любые полномочия могли оказаться в “совместном ведении”. По одной простой причине: у большинства регионов не было денег на их осуществление, и потому оно зависело целиком от московских трансфертов – то есть, от способности губернатора их выбивать. Этим пользовалась ельцинская АП как политическим ресурсом: “красные губернаторы” немедленно попадали в конец очереди и хочешь-не хочешь вынуждены были идти на поклон.

С другой стороны, губернаторы тоже вовсю пользовались отсутствием представлений о сферах ответственности, при каждом удобном случае обвиняя Москву – даже тогда, когда речь шла о сферах их непосредственной компетенции.

После 131-го закона ситуация сильно поменялась. Возникла идея, что никакой из уровней власти не отвечает “вообще за всё”: есть вопросы центрального, есть регионального, а есть местного уровня. Плюс к тому, появился институт “делегированных полномочий” - то есть таких, которые осуществляет местная власть, но на деньги власти более высокого уровня – региональной и центральной – которые и несут ответственность за эти сферы.

Соответственно, изменилась схема денежного обеспечения всей этой системы. Теперь появились налоги центрального, регионального и местного уровней – каждая власть собирает их сама и сама же назначает их ставку (в пределах некого коридора). Однако если денег, собираемых самостоятельно, нижнему уровню не хватает на реализацию собственных полномочий – центр добавляет.

Система стала пряма и логична, как её автор – Д.Н.Козак. Работает она, правда, пока со скрипом и пробуксовкой, но это-то как раз дело поправимое. Однако за всей этой машинной логикой выпали, как водится, вопросы содержательные.

В первую очередь, это один простой вопрос: а на каком, собственно, основании мы какую-то из сфер относим к местным, какую-то к региональным, а какую-то – к общероссийским? Фактически, это вопросы:
что должно быть одинаково во всей стране?
что должно отличаться от земли (“региона”) к земле?
что должно быть по-своему в каждом городе и каждой деревне?

Интуитивное “понятно” тут не работает – точнее, работает очень плохо. “Типа ясно”, что, к примеру, магистральные сети должно быть делом федеральным, а благоустройство территорий – местным. Но по большинству сфер такой ясности нет.

Вот, например, полиция. Ясно, что борьба с преступностью – это, вероятнее всего, дело региональное (за вычетом функции информационной координации, которая, понятно, может быть только центральной), а поддержание правопорядка – дело самих территорий. Но МВД-то у нас едино? В результате либо двойное подчинение (что всегда плохо), либо создание института территориальной полиции или службы шерифов взамен нынешних участковых.

Или те же коммунальные сети. По всему – местная компетенция; но, к примеру, экологический и санитарный надзор – это только единый федеральный стандарт (и, значит, его надо осуществлять из центра): воздух-то общий, и реки тоже.

Но главное тут то, что это всё частности, а в главном – т.е. в самом изначальном, разделение не произошло. Мы не понимаем, над чем власть – местная власть, над чем – региональная, а над чем – Кремль. Большинство живущих в России людей по-прежнему думают, что это простая пирамида: над маленькой властью есть поглавнее – средняя, а над ней ещё одна, самая нАбольшая. То есть реального распределения ответственности не произошло – и не произойдёт, пока это не встанет – хоть на короткое время – в основной фокус всеобщей повестки дня.

Сегодня это – одна из самых главных задач политпросвета: объяснить гражданам, избирателям, кого и на какую работу они избирают, и с кого и за что должны спрашивать. И кто и по поводу чего должен писать предвыборные программы.

Но для этого сама система разделения властей должна быть понятной, в ней должен существовать хоть какой-то принцип. Сегодня же, судя по всему, полномочия распределены исходя из представлений о способности того или иного уровня власти их финансировать, т.е. чтобы объём осуществляемых полномочий примерно совпадал с объёмом собственной налоговой базы. То есть опять этот чёртов экономизм: не деньги описывают существующую хозяйственную реальность, но реальность подгоняется под денежную схему. В итоге либо оказывается, что Москва отвечает за то, чем из центра управлять физически невозможно, либо что местная власть отвечает за то, с чем не может сама справиться.

А вдобавок – самое неприятное – с учётом того, что список всяческих полномочий закрытый (по антикоррупционным соображениям), то выпала масса сфер, за которые сегодня вообще никто не отвечает и которыми никто не вправе заниматься – но за которые с властей, тем не менее, спрашивают.

Короче, реформа уровней власти, по существу, ещё и не начиналась. 131-й закон – это просто текст с описанием неких инструментов, как можно разделять полномочия, плюс известный геморрой для низового начальства. А до того, чтобы всё это заработало как основа реального федерализма – как до Китая спиной вперёд.
Subscribe

  • Дисклеймер

    Журнал kerogazz_batyr закрыт. Его присутствие в сети - отныне только в форме архива, доступ к которому временно открыт по просьбе…

  • Моравские тетради-1

    Сижу у сестры в Опаве, пью купленное в местном супермаркете бюджетное пиво по цене 2 кроны 70 талеров (это ТРИ!!! с чем-то русских рубля). Так…

  • (no subject)

    Как-то всё не было настроения (а на селигере - и особой возможности) что-либо писать, поэтому сейчас будет небольшая серия записей "задним числом" -…

  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 11 comments

  • Дисклеймер

    Журнал kerogazz_batyr закрыт. Его присутствие в сети - отныне только в форме архива, доступ к которому временно открыт по просьбе…

  • Моравские тетради-1

    Сижу у сестры в Опаве, пью купленное в местном супермаркете бюджетное пиво по цене 2 кроны 70 талеров (это ТРИ!!! с чем-то русских рубля). Так…

  • (no subject)

    Как-то всё не было настроения (а на селигере - и особой возможности) что-либо писать, поэтому сейчас будет небольшая серия записей "задним числом" -…