До 131-го закона этих проблем не было: была единая пирамида (та самая “вертикаль”), и местная власть по умолчанию совмещала в себе ответственность за всё сразу – кроме того, на что у неё заведомо нет денег. Эти вопросы (на которые нет денег) отходят области. На уровне области ситуация повторяется: областная власть отвечает за всё, кроме того, на что у неё заведомо нет денег. Эти вопросы отходят уже Москве.
Разумеется, на формальном уровне было не так. Между центром и регионами были подписаны договора о разграничении полномочий, везде очень разные. В начале путинского правления их более-менее причесали “под Конституцию”, но пестрота осталась. Плюс были ещё предметы “совместного ведения” (76-я статья Конституции) – это уже как правило вообще чёрт знает кто за них отвечал (как правило, их стремились свалить друг на друга, а в действительности они были бесхозными). Собственно, там-то и шло всю жизнь главное воровство – не случайно одним из самых сладких в прежней Госдуме был пост главы подкомитета по межбюджетным отношениям (я помню, какая драка за него шла ещё в 2000-м).
Но по жизни практически любые полномочия могли оказаться в “совместном ведении”. По одной простой причине: у большинства регионов не было денег на их осуществление, и потому оно зависело целиком от московских трансфертов – то есть, от способности губернатора их выбивать. Этим пользовалась ельцинская АП как политическим ресурсом: “красные губернаторы” немедленно попадали в конец очереди и хочешь-не хочешь вынуждены были идти на поклон.
С другой стороны, губернаторы тоже вовсю пользовались отсутствием представлений о сферах ответственности, при каждом удобном случае обвиняя Москву – даже тогда, когда речь шла о сферах их непосредственной компетенции.
После 131-го закона ситуация сильно поменялась. Возникла идея, что никакой из уровней власти не отвечает “вообще за всё”: есть вопросы центрального, есть регионального, а есть местного уровня. Плюс к тому, появился институт “делегированных полномочий” - то есть таких, которые осуществляет местная власть, но на деньги власти более высокого уровня – региональной и центральной – которые и несут ответственность за эти сферы.
Соответственно, изменилась схема денежного обеспечения всей этой системы. Теперь появились налоги центрального, регионального и местного уровней – каждая власть собирает их сама и сама же назначает их ставку (в пределах некого коридора). Однако если денег, собираемых самостоятельно, нижнему уровню не хватает на реализацию собственных полномочий – центр добавляет.
Система стала пряма и логична, как её автор – Д.Н.Козак. Работает она, правда, пока со скрипом и пробуксовкой, но это-то как раз дело поправимое. Однако за всей этой машинной логикой выпали, как водится, вопросы содержательные.
В первую очередь, это один простой вопрос: а на каком, собственно, основании мы какую-то из сфер относим к местным, какую-то к региональным, а какую-то – к общероссийским? Фактически, это вопросы:
что должно быть одинаково во всей стране?
что должно отличаться от земли (“региона”) к земле?
что должно быть по-своему в каждом городе и каждой деревне?
Интуитивное “понятно” тут не работает – точнее, работает очень плохо. “Типа ясно”, что, к примеру, магистральные сети должно быть делом федеральным, а благоустройство территорий – местным. Но по большинству сфер такой ясности нет.
Вот, например, полиция. Ясно, что борьба с преступностью – это, вероятнее всего, дело региональное (за вычетом функции информационной координации, которая, понятно, может быть только центральной), а поддержание правопорядка – дело самих территорий. Но МВД-то у нас едино? В результате либо двойное подчинение (что всегда плохо), либо создание института территориальной полиции или службы шерифов взамен нынешних участковых.
Или те же коммунальные сети. По всему – местная компетенция; но, к примеру, экологический и санитарный надзор – это только единый федеральный стандарт (и, значит, его надо осуществлять из центра): воздух-то общий, и реки тоже.
Но главное тут то, что это всё частности, а в главном – т.е. в самом изначальном, разделение не произошло. Мы не понимаем, над чем власть – местная власть, над чем – региональная, а над чем – Кремль. Большинство живущих в России людей по-прежнему думают, что это простая пирамида: над маленькой властью есть поглавнее – средняя, а над ней ещё одна, самая нАбольшая. То есть реального распределения ответственности не произошло – и не произойдёт, пока это не встанет – хоть на короткое время – в основной фокус всеобщей повестки дня.
Сегодня это – одна из самых главных задач политпросвета: объяснить гражданам, избирателям, кого и на какую работу они избирают, и с кого и за что должны спрашивать. И кто и по поводу чего должен писать предвыборные программы.
Но для этого сама система разделения властей должна быть понятной, в ней должен существовать хоть какой-то принцип. Сегодня же, судя по всему, полномочия распределены исходя из представлений о способности того или иного уровня власти их финансировать, т.е. чтобы объём осуществляемых полномочий примерно совпадал с объёмом собственной налоговой базы. То есть опять этот чёртов экономизм: не деньги описывают существующую хозяйственную реальность, но реальность подгоняется под денежную схему. В итоге либо оказывается, что Москва отвечает за то, чем из центра управлять физически невозможно, либо что местная власть отвечает за то, с чем не может сама справиться.
А вдобавок – самое неприятное – с учётом того, что список всяческих полномочий закрытый (по антикоррупционным соображениям), то выпала масса сфер, за которые сегодня вообще никто не отвечает и которыми никто не вправе заниматься – но за которые с властей, тем не менее, спрашивают.
Короче, реформа уровней власти, по существу, ещё и не начиналась. 131-й закон – это просто текст с описанием неких инструментов, как можно разделять полномочия, плюс известный геморрой для низового начальства. А до того, чтобы всё это заработало как основа реального федерализма – как до Китая спиной вперёд.
